Politik Lokal

Hubungan Kerjasama Pemerintah dengan Pihak Swasta dalam Pembangunan Infrastruktur di Indonesia

Kategori: Politik Lokal
Ditulis oleh Nyimas Latifah Letty Aziz Dilihat: 3526

Sejak otonomi daerah 1999 jumlah daerah di Indonesia saat ini telah bertambah menjadi 34 provinsi dan 508  kabupaten/kota. Penambahan jumlah daerah otonomi merupakan hasil dari semangat otonomi daerah yang bertujuan untuk memberikan kesempatan bagi daerah untuk membangun daerahnya dalam rangka peningkatan kesejahteraan masyarakat. Hal ini dapat diwujudkan apabila pemerintah daerah mampu menerapkan kebijakan lokal secara bijaksana dengan mamaksimalkan pelayanan publik. Penyediaan pelayanan publik salah satunya melalui penyediaan infrastruktur bagi masyarakat.

Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 yang kemudian direvisi menjadi Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015, penyediaan infrastruktur bagi masyarakat meliputi infrastruktur ekonomi dan sosial.  Ini meliputi infrastruktur transportasi, jalan, sumber daya air dan irigasi, air minum, sistem pengelolaan air limbah setempat, sistem pengelolaan persampahan, telekomunikasi dan informatika, konservasi energi, fasilitas perkotaan, fasilitas pendidikan, fasilitas sarana dan prasarana olahraga serta kesenian, fasilitas kesehatan, kawasan,pariwisata, lembaga permasyarakatan, dan perumahan rakyat. Namun, tidak semua pembangunan infrastruktur ini dapat dilakukan oleh pemerintah daerah, khususnya daerah otonom baru yang masih belum diimbangi dengan kapasitas SDM dan finansial yang memadai untuk melaksanakan kegiatan tersebut sehingga penyediaan infrastruktur di daerah masih dapat dikatakan belum maksimal bahkan sangat minim. Sebagai contoh, akibat tidak lengkapnya sarana pendidikan maka anak-anak yang tinggal di daerah-daerah terpencil kesulitan untuk pergi ke sekolah karena tidak tersedianya akses menuju ke sekolah dimana mereka harus pergi ke sekolah dengan melewati jembatan gantung yang tidak aman. Contoh kasus ini terjadi di daerah Lebak Banten, yang mana setelah 10 tahun baru memiliki jembatan permanen. Pembangunan jembatan ini merupakan bantuan dari IKANAS yang bekerjasama dengan alumni ITB dan PT SMI  dengan biaya sebesar Rp.260 juta (news.detik.com, 27Agustus 2016).

Namun lain halnya dengan DKI Jakarta yang secara finansial dan SDM dapat dikatakan lebih mampu masih belum bisa memperbaiki infrastruktur yang sudah ada sehingga sampai dengan saat ini masih harus menghadapi persoalan-persoalan kompleks seperti permasalahan banjir, polusi udara dan suara, penyediaan pemukiman, pengelolaan sampah,dan lain-lain.    Berbagai persoalan yang ada tersebut tentunya perlu ditanggapi dengan serius oleh pemerintah pusat dan daerah (kabupaten/kota). Namun, bagaimana pemerintah khususnya pemerintah daerah mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah dengan adanya berbagai persoalan tersebut. Ada beberapa cara yang dapat dilakukan untuk menata dan membangun daerah kabupaten/kota melalui  pengembangan kapasitas (capacity building), partisipasi masyarakat (community participation), dan  kerjasama pemerintah dan swasta (public private partnership). Tulisan pada artikel ini  membahas  hubungan kerjasama pemerintah dan swasta dalam pembangunan infrastruktur  untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

 

Kerjasama Pemerintah dengan Pihak Swasta (Public Private Partnership/PPP)

Otonomi daerah telah membuka peluang bagi pemerintah daerah untuk mengembangkan kebijakan lokal secara bijaksana. Namun implementasi kebijakan tersebut belum maksimal diterapkan karena keberadaan  daerah-daerah otonom baru tidak diiringi dengan kapasitas sumber daya manusia dan finansial yang memadai. Dengan demikian banyak terjadi keterlambatan dalam pembangunan terutama pembangunan infrastruktur.

Oleh karena itu pemerintah daerah perlu mencari solusi atas persoalan tersebut dengan melibatkan berbagai stakeholder terkait dalam pelaksanaan pembangunan, misalnya pihak swasta, masyarakat, lembaga swadaya masyarakat, dan Non Governmental Organisation (NGO), serta dan lain-lain. Keterlibatan berbagai pihak ini memiliki peran penting untuk membantu pemerintah mengingat tidak semua aktivitas pembangunan mampu dikerjakan oleh pemerintah sendiri terutama dalam hal ketersediaan skill SDM dan finansial sehingga perlu keterlibatan pihak swasta.  Bentuk kerjasama yang melibatkan pihak swasta ini dikenal dengan public private partnership (PPP).

Menurut William J. Parente dari USAID Environmental Services Program, PPP adalah an agreement or contract, between a public entity and a private party, under which : (a) private party undertakes government function for specified period of time, (b) the private party receives compensation for performing the function, directly or indirectly, (c) the private party is liable for the risks arising from performing the function and, (d) the public facilities, land or other resources may be transferred or made available to the private party.

PPP ini merupakan hubungan kerjasama pemerintah dengan publik dalam pelaksanaan pembangunan  melalui investasi dengan melibatkan pemerintah, pihak swasta, masyarakat, dan NGO. Masing-masing pihak memiliki peran dan fungsi dalam pelaksanaan pembangunan. Peran dan fungsi permerintah sebagai suatu institusi resmi dituntut untuk lebih transparan, akuntabel, responsif, efektif dan efisien dalam penciptaan good governance. Tentunya dalam hal ini tidak terlepas dari fungsi pengawasan pemerintah terhadap sektor swasta yang terlibat dalam pelaksanaan pembangunan.

Lebih lanjut ada tiga hal yang mendorong pemerintah untuk melakukan kerjasama pemerintah dan swasta (PPP) karena masalah keterbatasan dana, efisiensi dan efektivitas pemerintahan, dan pertanggungjawaban pemerintah kepada masyarakat. Sebagai suatu daerah yang baru berkembang tentunya pemerintah daerah  tidak dapat mengandalkan sumber daya yang ada (keuangan dan SDM). Disini pemerintah daerah butuh menarik pihak swasta untuk melakukan investasi tidak hanya dalam bentuk dana tetapi juga  peningkatan skill  SDMnya untuk membangun dan memelihara infrastruktur yang belum dan sudah tersedia dalam rangka menyejahterakan masyarakat.

Namun dalam pelaksanaan pembangunan yang melibatkan PPP ini dapat memberikan dampak positif dan negatif.  Dampak positif dari PPP  yakni adanya pembagian risiko antara pihak pemerintah dan swasta, penghematan biaya, perbaikan tingkat pelayanan, dan  multiplier effect (manfaat ekonomi yang lebih luas misalnya penciptaan lapangan kerja, pengurangan tingkat kriminalitas, peningkatan pendapatan). Sementara dampak negatif  dari PPP apabila tidak tepat sasaran justru terjadi penambahan biaya, adanya situasi politik nasional yang tidak stabil turut mempengaruhi proses PPP misalnya tertundanya pelaksanaan proyek kegiatan,  pelayanan yang kurang prima, terjadi bias dalam proses seleksi proyek kegiatan misalnya penentuan pemenang tender, hilangnya kontrol pemerintah dalam proses pelaksanaan kegiatan, dan sebagainya.

Oleh karena itu untuk menghindari dampak-dampak negatif yang akan muncul maka dalam  proses PPP  haruslah mengikuti payung hukum yang jelas baik mengenai pembagian insentif  dan tanggung jawab masing-masing pihak. Dengan demikian harus ada perjanjian kontrak yang jelas mengenai peran dan tanggung jawab masing-masing pihak dimana ada ketentuan pembagian risiko dan timbal balik finansial yang didapat oleh pihak-pihak yang terlibat.

Bentuk PPP

Keterlibatan pihak swasta yang mampu menyediakan keuangan dan tenaga ahli setidaknya membantu fungsi pemerintah sebagai motor pelaksana pembangunan. Selain itu melalui PPP juga menciptakan sistem pemerintahan yang bersih karena dalam hal ini pemerintah juga bisa melaksanakan fungsi kontrol terhadap sektor swasta yang terlibat. Namun perlu diingat, hubungan yang terjalin antara pemerintah dan sektor swasta haruslah memiliki hubungan yang saling menguntungkan dan harus diikat dalam suatu kontrak untuk jangka waktu tertentu. Disinilah peran dan fungsi pemerintah untuk mengontrol pelaksanaan pembangunan diperlukan. Sebagaimana kita sadari bahwa sudah jelas dengan adanya keterlibatan pihak swasta adalah  untuk meraih keuntungan sebagai konsekuensi dalam pembangunan. Namun keuntungan yang didapat oleh pihak swasta ini sudah seharusnya tidak merugikan pembangunan. Oleh karena itu perlunya adanya pengawasan dari pemerintah dan pembatasan waktu.

Proses kerjasama yang terjalin antara pemerintah dan pihak swasta dapat dilakukan dalam beberapa cara yaitu melalui service contract, management contract, lease contract, concession, BOT (Build Operation Transfer), Joint Venture Agreement, dan Community Based Provision. Namun dalam proses kerjasama yang dilakukan ini terdapat beberapa keunggulan dan kelemahannya.

Service contract  merupakan kerjasama pemerintah dengan  pihak swasta untuk melaksanakan tugas-tugas tertentu dalam jangka waktu satu sampai dengan tiga tahun. Pihak swasta memiliki posisi sebagai pemilik asset dan penanggung jawab risiko keuangan secara penuh. Di dalam proses ini tidak terlalu membutuhkan komitmen politik, biaya recovery, regulasi dan informasi dasar. Sementara kapasitas pemerintah pun dikategorikan sedang (tidakmemerlukan skill khusus). Contohnya  pengumpulan dan pembuangan sampah, pengerukan kali, penarikan dan pengumpulan tagihan air, perawatan pipa air, kesemuanya ini dapat dimitrakan kepada pihak swasta. 

Selanjutnya adalah management contract.  Kerjasama ini tidak jauh berbeda dengan service contract. Namun yang membedakannya adalah kerjasama ini dilakukan pada tingkatan operasional manajemen dan maintenance dengan jangka waktu tiga sampai dengan delapan tahun. Posisi pihak swasta adalah sebagai pemilik asset, investor, dan bertanggung jawab atas  risiko finansial  dalam batasan minimal. Di dalam proses seleksi hanya ada satu kali kompetisi dan tidak ada pembaharuan perjanjian. Keunggulan dari management contract adanya keterlibatan pihak swasta yang lebih kuat. Namun kelemahannya manajemen tidak memiliki pengawasan yang kuat secara menyeluruh (meliputi keuangan, kebijakan pegawai,dan sebagainya). Contohnya tidak jauh berbeda dengan service contract seperti pengelolaan fasilitas umum (rumah sakit, sekolah, tempat parkir).

Lease contract yaitu kerjasama pemerintah yang pihak swasta dalam jangka waktu sepuluh sampai dengan lima belas tahun dimana tanggung jawab manajemen, operasional dan pembaharuan kontrak lebih spesifik. Pemilik modal adalah sektor publik (pemerintah) namun pihak swasta turut menanggung risiko keuangan (risiko menengah). Kelemahannya akan menimbulkan potensi konflik antara pihak swasta sebagai operator pelaksana dan sektor publik (pemerintah) sebagai pemilik modal. Contohnya pengelolaan taman hiburan, bandara, dan armada bis, dan sebagainya.

Concession merupakan kerjasama yang melibatkan pemerintah/publik dan swasta sebagai pemilik modal dalam jangka waktu 20 sampai dengan 30 tahun. Posisi pihak swasta sebagai penanggung jawab operasional, pemodal, memelihara,dan menanggung risiko secara penuh. Keunggulannya pihak swasta mendapatkan kompensasi penuh. Di sisi lain sektor publik/pemerintah  mendapatkan manfaat peningkatan efisiensi operasional dan komersial dalam investasi dan pengembangan SDMnya. Namun untuk mengembangkan investasi dan infrastruktur dalam jangka waktu yang lama perlu komitmen politik, regulasi, kapasitas pemerintah, recovery cost, dan analisis kemampuan yang tinggi. Contohnya PPP yang bersifat comncession  adalah pembangunan jalan tol, pelabuhan laut dan udara, rumah sakit, stadion olahraga, dan sebagainya.

Build Operate Transfer (BOT) merupakan kejasama PPP yang investasi dan komponen utamanya adalah peningkatan pelayanan publik dengan jangka waktu 10 sampai dengan 30 tahun. Posisi pihak swasta sebagai penanggung jawab operasi, pemelihara, pemodal, dan penanggung jawab risiko  serta pihak swasta juga akan mendapatkan imbalan sesuai dengan parameter produksinya. Sistem ini efektif untuk mengembangkan kapasitas SDM, namun kelemahannya untuk meningkatkan efisiensi operasional membutuhkan jaminan sehingga diperlukan analisis kemampuan, kapasitas pemerintah, komitmen politik, regulasi yang tinggi dan recovery cost  yang bervariasi. Contohnya pembangunan jalan tol, pelabuhan udara dan laut, pembangkit listrik, dan sebagainya. Contoh ini tidak jauh berbeda dengan lease contract.

Joint Venture Agreement adalah PPP dimana investasi dan risikonya ditanggung bersama antara pemerintah dan pihak swasta. Disini tidak ada batasan waktu hanya berdasarkan kesepakatan saja.  Kerjasama ini melibatkan berbagai pihak mulai dari  pemerintah, non pemerintah, swasta, dan sebagainya atau stakeholder  terkait. Masing-masing pihak saling berkontribusi. Kunggulan dari joint venture  dapat saling berbagi dalam menyumbangkan sumber daya yang ada (finansial dan SDMnya). Namun kelemahannya ada peluang penyalahgunaan investasi dimana pemerintah memberikan subsidi kepada pihak swasta atau pihak lainnya dalam pelaksanaan kerjasama tersebut yang seharusnya dihindari.

Community Based Provision (CBP) merupakan kerjasama perorangan/keluarga/perusahaan kecil merupakan kerjasama perorangan/keluarga/perusahaan kecil  yang merepresentasikan kepentingan tertentu dengan menegosiasikannya kepada pemerintah dan NGO. Posisi NGO sebagai mediator antara masyarakat (perorangan/keluarga/perusahaan) dengan pemerintah. Contohnya pengelolaan bank sampah di lingjkungan tertentu (RT, RW atau kompleks perumahan) yang bertujuan untuk mendaur ulang sampah  demi kelestarian lingkungan dan memanfaatkannya sebagai tujuan ekonomi.

Berdasarkan beberapa jenis PPP yang telah dijelaskan tersebut maka dari beberapa keunggulan dan kelemahan yang dimilikinya tidak dapat ditentukan jenis PPP yang tepat. Kesemuanya ini tergantung pada jenis kegiatan atau proyek, manfaat kegiatannya, jangka waktu pembangunannya hingga baru bisa ditentukan jenis PPP yang dibutuhkan.

Keunggulan dan Kelemahan PPP dalam Pembangunan Infrastruktur di Indonesia

PPP dapat dikatakan merupakan suatu alternatif atas persoalan pembangunan infrastruktur di Indonesia, terutama bagi daerah-daerah otonom baru untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat. Pemerintah daerah yang memiliki dana terbatas dan kapasitas SDM yang kurang memadai  dapat tetap melakukan pembangunan infrastruktur daerahnya melalui kerjasama dengan pihak swasta. Sebagai contoh dalam proyek pembangunan jalan tol dibutuhkan dana yang besar. Sementara pemerintah daerah memiliki kemampuan keuangan yang terbatas ,maka proyek tersebut dapat dimitrakan kepada pihak swasta  untuk mengerjakannya. Pemerintah membuat dan menetapkan kerangka kerjanya sementara pihak swasta sebagai pemodal dan pelaksana proyek tersebut.  Atas biaya dan modal yang telah dikeluarkan oleh pihak swasta maka pengguna jalan tol dibebani biaya untuk penggunaan fasilitasnya. Fee yang diterima pihak swasta tentunya memiliki jangka waktu tertentu berdasarkan perjanjian “concession” tersebut.  Pada batas waktu perjanjian maka hasil proyek tersebut menjadi milik pemerintah. Berdasarkan contoh ini semua pihak sama-sama diuntungkan dalam proses PPP.

Namun penerapan PPP di Indonesia juga masih lemah karena regulasi yang saling tumpang tindih sehingga menyulitkan pihak swasta untuk melakukan investasi,  prosedur birokrasi yang masih berbelit-belit, perencanaan tata ruang wilayah dan daerah yang belum tertata dengan baik, desain perencanaan teknis yang tidak matang sehingga menyulitkan pihak swasta dalam proses pengerjaan. Salah satu contoh dalam pembangunan jalan tol sering terjadi perbaikan akibat proses perencanaan yang tidak matang. Dengan demikian dalam proses PPP maka perlu kesiapan dan kematangan dari pemerintah atau pemerintah daerah untuk menyiapkan regulasi dan kerangka kerja yang matang sehingga dalam proses pelaksanaan kegiatan tersebut dapat terealisasi secara maksimal dan memberikan keuntungan kepada berbagai pihak terkait. (Nyimas Latifah Letty Aziz)