Politik Nasional

Hambatan Perempuan Calon Kepala Daerah Dari Masa Ke Masa: Masalah Struktural atau Kultural?

Kategori: Politik Nasional
Ditulis oleh Mouliza Kristhopher Donna Sweinstani Dilihat: 658

Menjelang Pilkada Serentak 2018, 101 perempuan yang terdiri dari 49 calon kepala daerah dan 52 calon wakil kepala daerah, turut serta mencalonkan diri dalam pemilihan yang akan diselenggarakan di 171 daerah.  Dari jumlah tersebut, enam diantaranya (lima perempuan calon wakil kepala daerah dan satu perempuan calon kepala daerah) dinyatakan tidak memenuhi syarat (TMS) oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU). Sebagian besar dari mereka yang dinyatakan TMS didominasi oleh pasangan calon yang berasal dari perseorangan. Dengan demikian, pada Pilkada Serentak 2018 mendatang, terdapat 94 perempuan atau 9,18% dari total 1.030 kandidat yang dinyatakan memenuhi syarat (MS) akan berkompetisi memperebutkan kursi pucuk pimpinan eksekutif di tingkat lokal.[i] Jumlah ini meningkat jika dibandingkan dengan dua pilkada sebelumnya di mana pada Pilkada Serentak 2015, terdapat 7,47% atau setara dengan 123 perempuan dari 1.646 yang memenuhi syarat sebagai calon kepala daerah/wakil kepala daerah. Sedangkan pada Pilkada 2017, partisipasi perempuan justru turun ke angka 7,17% di mana saat itu hanya ada 48 perempuan dari 670 pendaftar bakal calon kepala daerah/wakil kepala daerah.

Meskipun angka partisipasi perempuan dalam pencalonan pilkada meningkat dari dua pilkada serentak sebelumnya, beberapa pihak menyatakan bahwa peningkatan tersebut belum terlalu signifikan. Hal ini dikarenakan peningkatan jumlah di atas belum dapat menjamin jumlah perempuan yang akan terpilih menjadi kepala daerah. Pada pilkada sebelumnya, dari 123 perempuan yang dinyatakan MS baik sebagai calon kepala daerah maupun calon wakil kepala daerah, hanya 13 di antaranya yang berhasil terpilih. Mereka terdiri atas satu wakil gubernur, dua walikota, satu wakil walikota, delapan bupati, dan satu wakil bupati. Lantas apa yang sebetulnya masih menjadi hambatan bagi perempuan untuk dapat terpilih sebagai kepala daerah? Apakah berkompetisi sebagai calon kepala daerah bagi perempuan lebih sulit dibandingkan dengan menjadi calon anggota dewan?

 

Payung Hukum Penyelenggaraan Pemerintah Daerah dan Potensi Keterpilihan Perempuan

Terdapat sedikit perbedaan tentang bagaimana melakukan analisa dalam kajian perempuan di lembaga legislatif dan di lembaga eksekutif, khususnya dalam jabatan kepala daerah. Dilihat dari sudut pandang fungsi dan kebutuhan perempuan di kedua lembaga ini, dapat diketahui bahwa dalam lembaga legislatif, perempuan hadir sebagai representasi simbolis dari identitas yang melekat pada dirinya dan kepentingan perempuan pada umumnya yang tidak dapat hadir dalam lembaga tersebut. Sementara itu, dalam kajian tentang perempuan sebagai kepala daerah, perempuan merupakan pucuk pimpinan dan penyelenggara pemerintahan di daerah yang berhak untuk menentukan bagaimana arah kebijakan di daerah yang ia pimpin.

Karenanya, dalam hal strategi peningkatan keterpilihan perempuan dan konteks perempuan di lembaga legislatif, hal yang akan dikaji adalah perihal kebijakan afirmasi peningkatan jumlah keterwakilan perempuan. Namun, dalam kajian perempuan sebagai kepala daerah/perempuan dalam pilkada, hal yang harus ditelisik mendalam adalah bagaimana konteks dari rezim pemerintah daerah yang berlangsung saat itu berdasarkan undang-undang pemerintah daerah yang berlaku. Hal ini menjadi penting karena dalam payung hukum penyelenggaraan pemerintah daerah yang memuat bagaimana mekanisme suksesi kepala daerah, tersirat bagaimana tantangan dan peluang yang mungkin dihadapi oleh perempuan dalam perjalanannya menuju kursi kepala daerah.

Mengaitkan akses dan partisipasi perempuan dalam lembaga eksekutif di daerah dengan bagaimana kebijakan pemerintah daerah yang berlaku saat itu merupakan hal yang penting karena berangkat dari kebijakan pemerintah daerah inilah, peluang dan tantangan bagi perempuan untuk dapat menjadi kepala daerah dapat terlihat melalui peraturan tentang pengisian jabatan kepala daerah.

Berkaitan dengan peraturan tentang pemerintah daerah, penyelenggaraan pemerintah daerah di Indonesia setidaknya dapat dikelompokkan menjadi tiga rezim. Pertama, rezim Orde Baru di mana UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah menjadi payung hukumnya. Dengan konteks ketidakmerataan pembangunan di Indonesia saat itu, segala komando berada di tangan pemerintah pusat untuk mengejar pembangunan yang tertinggal. Bahkan ketika mencermati lebih lanjut tentang nomenklatur undang-undang tersebut, kata “di” menunjukkan suatu hal yang sangat politis yang berarti pemerintahan hanya dijalankan di daerah, bukan berarti ada pelimpahan kewenangan kepada daerah untuk menjalankan pemerintahannya sendiri.

Dengan demikian, sekalipun ada undang-undang ini, hubungan antara pusat dan daerah masih bersifat sentralistik dan pusat bersifat eksploitatif terhadap sumber daya alam di daerah. Konsekuensinya, untuk tetap mempertahankan kewenangan pusat di daerah, kepala daerah diposisikan sebagai wakil pemerintah pusat di daerah atau perpanjangan tangan pusat di daerah yang ditentukan oleh pemerintah pusat melalui mekanisme penunjukan. Hal ini dilakukan agar pemimpin-pemimpin di daerah yang merupakan bagian dari pemerintah pusat dapat mempertahankan kekuasaan pemerintah pusat di daerah.

Adanya konteks dan kebijakan pemerintah daerah yang demikian, praktis menyulitkan perempuan untuk dapat menjadi kepala daerah. Terlebih ideologi patriakhi yang sangat kental dengan masa pemerintahan Orde Baru, membuat peran perempuan dalam ranah publik apalagi politik sangat minim. Perempuan pada masa Orde Baru dikonsepsikan sebagai elemen pendukung pembangunan yang bertugas untuk menjaga keluarga dan mendidik anak. Bahkan gerakan perempuan Indonesia dapat dikatakan memasuki masa-masa kelam pada masa Orde Baru. Wieringa menyebutkan bahwa gerakan perempuan Indonesia menuju emansipasi telah diabaikan dalam pendokumentasian sejarah. Organisasi perempuan terutama di masa Orde Baru mengalami kemerosotan yang signifikan. Mereka menjadi lemah dan tumpul dalam pemikiran.[ii]

Domestifikasi perempuan di era Orde Baru ini sangat kentara bahkan terlembaga, sebagaimana tergambar dari pembentukan Dharma Wanita dan Pembinaan Kesejahteraan Keluarga (PKK) yang merefleksikan suatu dharma/kewajiban perempuan untuk menunjang karier suami, memberikan keturunan, pelaksana rumah tangga, dan pengayom masyarakat. Organisasi bentukan rezim ini sama sekali tidak menyebut-nyebut hak perempuan sebagai warga negara[iii].

Oleh karena konteks peraturan tentang pemerintah daerah yang sedemikian rupa dan lumpuhnya gerakan perempuan pada masa Orde Baru ini, hambatan bagi perempuan untuk menjadi kepala daerah pada masa ini sangat kental. Dengan kata lain, hambatan bagi perempuan pada masa Orde Baru untuk menjadi kepala daerah sudah diatur sedemikian rupa oleh rezim penguasa, yang dapat dilihat dari mekanisme penunjukan kepala daerah sebagai perpanjangan pusat di daerah oleh pemerintah pusat dan konstruksi gender yang menempatkan perempuan hanya pada sektor domestik.

Rezim kedua ditandai dengan momentum reformasi yang membuka saluran partisipasi warga negara. Kebijakan tentang pemerintah daerah pun diubah dengan UU No. 22 Tahun 1999 di mana otonomi mulai diberikan kepada daerah. Pada era ini, daerah berhak untuk mengatur dan mengurus sendiri pemerintahannya atas dasar prakarsa masyarakat setempat. Karena kepala daerah adalah pelaksana pemerintahan daerah, maka mekanisme pengisian jabatannya juga tidak lagi ditentukan oleh pusat. Memasuki era ini, kepala daerah dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai wakil rakyat di tingkat daerah tanpa ada campur tangan dari pusat. Pada masa ini, sekalipun perempuan masih sulit untuk tampil sebagai pemimpin daerah, hambatan atau peluang bagi perempuan untuk dapat menjadi kepala daerah tidak terlalu kentara seperti pada masa sebelumnya.

Dalam perkembangan rezim kedua ini, terdapat momentum penting yang berkaitan dengan keterpilihan perempuan sebagai kepala daerah. Momentum tersebut adalah amandemen konstitusi yang membuka era baru pemerintah daerah melalui pemilihan kepala daerah langsung (pilkada langsung) yang dimulai pada tahun 2005. Momen ini menandakan dimulainya rezim baru pemerintah daerah di Indonesia dan menjadi titik tolak dinamika pencalonan perempuan sebagai kepala daerah.

Rezim ketiga, yaitu pemerintah daerah dengan mekanisme pilkada langsung. Dengan payung hukum UU No. 32 Tahun 2004 yang disempurnakan dengan UU No. 23 tahun 2014 jo UU No. 9 Tahun 2015, calon kepala daerah dapat diusung oleh partai politik, gabungan partai politik, bahkan perseorangan. Ketika pemilihan dilaksanakan secara langsung, maka secara otomatis hal ini semakin membuka peluang bagi perempuan untuk dapat menjadi kepala daerah.

Sayangnya, era pilkada langsung tetap tidak memberikan dampak yang signifikan bagi keterlibatan perempuan sebagai kandidat dalam pilkada langsung, terutama pada masa awal rezim pilkada langsung dilaksanakan. Pada pilkada langsung yang pertama kali dilaksanakan di Indonesia, yaitu pada tanggal 1 Juni 2005 di Kabupaten Kutai Kertanegara, tidak ada satu pun kandidat perempuan yang turut mengambil bagian. Tiga pasang kandidat bupati dan wakil bupati Kutai Kartanegara seluruhnya adalah laki-laki. Bahkan hampir 79,4% dari pilkada yang berlangsung antara tahun 2005-2006, tidak memiliki kandidat perempuan sebagai calon pimpinan daerah.[iv] Hal ini menunjukkan bahwa sekalipun akses bagi perempuan untuk turut serta menjadi kandidat kepala daerah sudah dibuka, namun keterlibatan mereka dalam suksesi pimpinan daerah ini masih minim. Bahkan hal ini tidak hanya terjadi di awal pilkada saja, namun berulang hingga pada pilkada berikutnya.

 

Akar Masalah: Hambatan Struktural atau Penerimaan atas Identias Perempuan?

Selepas satu dekade setelah pemilihan kepala daerah di Indonesia dilaksanakan secara langsung, representasi perempuan untuk menduduki jabatan eksekutif di tingkat provinsi dan kabupaten/kota masih saja minim. Eksistensi perempuan untuk terlibat dalam menentukan kebijakan publik masih sangat terbatas. Beberapa komponen penting yang dapat digunakan untuk mencari tahu penyebab masih minimnya kepemimpinan perempuan di tingkat lokal antara lain dengan melihat (1) basis dukungan, (2) proses rekrutmen, (3) kaderisasi, (4) ikatan dengan akar rumput, dan (5) strategi kampanye yang dilakukan oleh kandidat perempuan.

Kelima hal di atas menjadi perlu untuk di analisis dalam era pemilihan langsung saat ini karena yang berlaku adalah mekanisme pasar melalui pilihan yang dijatuhkan oleh rakyat kepada calon-calon pemimpinnya. Peluang keterpilihan perempuan di era pemilihan langsung saat ini menjadi sangat dinamis karena preferensi rakyat sangat menentukan keterpilihan perempuan.

Pertama, apa dan bagaimana basis dukungan yang berada di balik kandidat perempuan dapat menjadi mesin yang efektif untuk membantu kemenangan kandidat perempuan dalam pilkada. Lebih jauh, basis dukungan juga berkaitan dengan siapa dan bagaimana latar belakang kandidat perempuan, apakah ia adalah kader partai, apakah ia memiliki keterikatan dengan dinasti politik tertentu, apakah ia memiliki keterikatan dengan orang yang berpengaruh besar di daerah tertentu atau apakah ia adalah calon perseorangan yang didukung oleh masyarakat atau kelompok tertentu.

Bagi kandidat perempuan yang memiliki keterkaitan dengan jejaring oligarki di daerahnya, perjalanannya untuk dapat duduk sebagai kepala daerah akan lebih mudah. Apalagi jika ia memiliki keterikatan dengan suatu dinasti politik tertentu, kesempatan bagi perempuan untuk menjadi kepala daerah biasanya akan semakin mudah. Hasil riset Tim Politik Gender Pusat Penelitian Politik-LIPI pada tahun 2017 bahkan menyimpulkan bahwa perempuan kepala daerah yang berasal dari kekerabatan yang kuat adalah bagian dari oligarki lokal, sekalipun dampak negatif dari jejaring oligarki ini adalah lemahnya kinerja kepala daerah perempuan terpilih untuk mendorong demokratisasi lokal, termasuk di dalamnya memerjuangkan kepentingan perempuan di daerahnya[v].

Sebaliknya, apabila ia mencalonkan diri dari jalur independen, maka perjuangan yang harus ia jalani akan lebih berat. Terlebih dengan peraturan baru dalam pasal 41 UU No. 10 tahun 2016 tentang syarat minimal dukungan bagi calon perseorangan yang harus mengacu pada persentase tertentu berdasarkan pada Daftar Pemilih Tetap (DPT), jalan bagi kandidat perempuan dari jalur perseorangan akan lebih sulit karena ia tidak didukung oleh afiliasi atau organisasi yang berpengaruh besar kepada masyarakat di mana ia menjadi bagian dari organisasi itu. Hal ini nampaknya dapat dilihat dari kasus enam kandidat perempuan yang dinyatakan TMS pada Pilkada 2018. Alasan penetapan status TMS bagi mereka adalah tidak terpenuhinya jumlah dukungan minimal bagi calon perseorangan yang telah ditetapkan oleh KPU.

Selanjutnya, komponen rekrutmen dan kaderisasi yang secara khsuus terkait dengan kandidat perempuan yang diusung oleh partai politik atau gabungan partai politik. Hampir sama dengan peran dominan yang harus dimainkan partai dalam mempersiapkan kader-kadernya untuk menjadi anggota legislatif, proses rekrutmen yang memperhatikan keadilan gender dan kaderisasi guna memberikan kecakapan sekaligus “panggung” bagi kandidat perempuan juga perlu dilakukan untuk mempersiapkan perempuan menjadi pemimpin daerah yang berkualitas. Ketika partai tidak mampu menjalankan fungsi mengedepankan keadilan gender, maka yang terjadi justru tetap seleksi internal partai yang malestream di mana kandidat perempuan harus kalah terlebih dahulu menghadapi rekan laki-laki separtainya karena dianggap kurang memiliki kompetensi memimpin sebuah daerah.

Komponen terakhir yaitu strategi kampanye dan keterikatannya dengan akar rumput, merupakan penentu terakhir karena nasib masing-masing kandidat pada akhirnya bergantung pada pilihan rakyat. Terlebih dengan mekanisme pilkada langsung saat ini, kepiawaian kandidat untuk mendekatkan diri dengan pemilih merupakan faktor yang menentukan bagaimana pada akhirnya pemilih menjatuhkan pilihan padanya. Di sini, peran dari partai (jika diusung partai) atau tim suksesnya memainkan peran yang sangat penting pula untuk dapat membantu kandidat perempuan ini mengikatkan dirinya dengan pemilih. Apalagi terkadang ketika kandidat perempuan dihadapkan langsung dengan pemilih, kemungkinan munculnya sentimen terkait isu-isu gender yang berhubungan dengan penerimaan budaya, agama, dan tradisi, bisa saja muncul.  Di sinilah kandidat perempuan seringkali dihadapkan pada aspek penerimaan publik atas identitasnya sebagai perempuan.

Sekalipun penerimaan yang terkait dengan tradisi, budaya, dan agama ini tidak terlalu signifikan disebut sebagai hambatan bagi perempuan untuk mencalonkan diri sebagai kepala daerah, aspek ini tidak dapat begitu saja dikesampingkan. Hal ini dikarenakan identitas sebagai perempuan seringkali dapat menjadi alat perlawanan politik yang digunakan oleh lawan politiknya untuk menggagalkan perjalanan perempuan menuju kursi kepala daerah.

Isu-isu yang berkaitan dengan penerimaan atas identitas sebagai perempuan dapat dihembuskan melalui berbagai pemberitaan yang bias gender, seksis, dan diskriminatif oleh media. Apalagi saat ini masih terdapat kecenderungan bahwa media di Indonesia masih menekankan pada tiga citra saat melakukan peliputan tentang kandidat perempuan. Ketiga citra yang dimaksud adalah citra fisik, citra popularitas, dan citra kontras (konflik yang melibatkan perempuan yang bersangkutan).[vi] Konsekuensinya, ia harus memiliki basis organisasi yang dapat melakukan advokasi kepada masyarakat dan meyakinkan masyarakat untuk dapat memilihnya. Dengan kata lain, ketika sudah berhadapan dengan masyarakat, mesin elektoral harus bekerja dengan optimal agar isu-isu sentimen gender yang mungkin bisa saja muncul di tengah masyarakat dapat dialihkan kepada pembangunan citra baik kandidat perempuan.

Oleh karena itu, berdasarkan pada uraian penulis tentang hambatan yang mungkin dihadapi oleh perempuan dalam pencalonannya pada pilkada yang disesuaikan dengan konteks rezim pemerintah daerah yang berlangsung, perjuangan baik bagi perempuan dalam lembaga legislatif maupun eksekutif pada dasarnya sama-sama perlu untuk dilakukan. Hal ini dikarenakan masih terdapatnya hambatan struktural baik yang berasal dari regulasi yang disusun oleh pemerintah sendiri maupun potensi hambatan kultural (pada pemilihan langsung) yang dapat muncul ketika seorang kandidat berhadapan langsung dengan masyarakat (terutama jika masyarakat yang dihadapi adalah masyarakat yang masih konservatif).

Selain itu, perjuangan peran perempuan di kedua cabang kekuasaan ini penting juga dipengaruhi oleh tujuan dari perlunya perempuan hadir dalam politik. Sekalipun ranah kekuasaan eksekutif dan legislatif berbeda, namun keberadaan perempuan di kedua lembaga ini sama-sama penting yaitu untuk memperjuangkan kepentingan perempuan. (Mouliza Kristhopher Donna Sweinstani)

 


[i] Data diolah kembali dari KPU RI, Laporan Pasangan Calon Tahap Penetapan, diakese dari https://infopemilu.kpu.go.id/pilkada2018/paslon/tahapPenetapan pada 27 Maret 2018.

[ii] Wieringa, S. (1999). Penghancuran Gerakan Perempuan di Indonesia. Gerba Budaya dan Kalyanamitra.

[iii] Wardhani. (2014). Status Perempuan Sebagai Warga Negara dalam Paradigma Inclusive Citizenship. Jurnal Perempuan Vol. 19 No. 2 Mei 2014

[iv] Women Research Institute. (n.d). Wajah Muram Keterwakilan dalam Pilkada di Indonesia. Jakarta: WRI.

[v] Dewi, K. H., Kusumaningtyas, A. N., Izzati, F. F., & Ekawati, E. (2017). Perempuan Kepala Daerah Dalam Jejaring Oligarki Lokal. Jakarta: LIPI Press.

[vi] Yuniarti, Y., & Fadilah, D. (2017). Citra Caleg Perempuan dalam Framming Media Online. MediaTor Vol. 10 (01) Juni 2017, 75-86.